Elősegítheti-e a regionális együttműködés az európai integrációt?

(Duray Miklós előadása a „Duna dialóg ’96” konferencián, 1996. november 29. — december 1., Lakitelek.)
A XX. század végének Közép-Európája egyszerre található kegyelt és áldatlan helyzetben. A virtuális kegyeltség abból ered, hogy végre megszűnt az a hatalmi kettéosztottsága Európának és a világnak, amelynek következtében Közép-Európa nagy része mint a kontinens nagy régiója egy számára kultúraidegen környezetben létezett csaknem fél évszázadon át.

Áldatlan helyzete pedig abból származik, hogy Európának ez a része már a középkor végétől fejlődési bizonytalanságban él. Időnként Európa nyugati részével összhangban fejlődik, időnként pedig attól messze elmaradott viszonyok között létezik. Ezen kívül a XX. században az első világháborút lezáró békeszerződésekkel a száz évvel korábban született reményekkel és vágyakkal ellentétes helyzetbe került, mert — elsősorban politikai megosztottsága miatt — leszakadt a kontinens nyugati felének fejlődési vonaláról.
Közép-Európa, vagy egy szűkebb földrajzi fogalommal élve, a Duna-medence, s ezen belül a Kárpát-medence mint Európa szubrégiója, hátrányos helyzetű terület.

Engedjék meg, hogy néhány történelmi támpontot keressek a felvetett állítás bizonyításához.

A mai Közép-Európa történelmi adottsága mintegy 1100 évvel ezelőtt alakult ki. Akkor kezdett formálódni az az állam is (Magyarország) a Kárpát-medencében, amely a mindenkori nemzetközi jog szerint valamivel több mint ezer évig — 1918-ig — létezett Ez az állam első királyának idején humánusabb jogrenddel rendelkezett, mint a többi európai állam, és szellemi, politikai, valamint családi kapcsolatai révén egyértelműen a Nyugathoz kötődött. Ebben az időben a térség egyik meghatározó egyénisége volt Szent Adalbert, aki a mai visegrádi négyek területén fejtette ki tevékenységét (a visegrádi négyek abban az időben a lengyel, cseh, és magyar királyság volt). Egy sokkal későbbi királya Magyarországnak, a könyvtáráról is híres Korvin Mátyás, a késő reneszánsz és a humanizmus egyik legfontosabb hatalmi megtestesítőjeként vált ismertté. A világ első türelmi (tolerancia) rendelete a protestantizmus és a helyi társadalom kulturális erejének köszönhetően szintén Magyarországon (Erdélyben) látott napvilágot immár több mint 400 éve. A XVIII. század végén a felvilágosodás és a nagy francia forradalom polgári társadalmat alakító hatása is — Franciaországon kívül — az akkori Magyarországon eresztett legmélyebb gyökeret, hasonlót, mint az Amerikai Egyesült Államokban (csakhogy míg Magyarországon a felvilágosodás követőit a Habsburg uralkodó bebörtönöztette vagy kivégeztette, addig Amerikában Ők fogalmazták meg az állam első alkotmányát). A XIX. század második felének kapitalizmusa pedig — a történelmi viszontagságok ellenére — olyan pezsgést váltott ki ebben a térségben, hogy például szülővárosomban, a mai Szlovákia területén található Losoncon bármelyik angliai kisvároshoz mérhető társadalmi és gazdasági viszonyok alakultak ki.

De a térség szempontjából és a XX század szemszögéből megítélve a perdöntő az, ami az első világháborút lezáró békeszerződés után történt.

A felbomlás

A szervesen fejlődő struktúrákat az első világháború után politikailag szétdarabolták, és egymással ellentétes érdekek hatása alá, valamint vonzáskörébe rendelték és egymással szemben álló államok felségterületét alakították ki belőlük. Ez az átrendezés a trianoni békeszerződés következménye volt Mit jelentett ez azon túl, hogy a magyar nemzetnek — az 1910-es népszámlálás adatai szerint — mintegy kétötöde más államok fennhatósága alá került? Elsősorban azt jelentette, hogy kettévágták a kereskedelem útjait, megbénult a Kárpát-medence gazdasági élete, az új nemzetelvű államok nemzeti tőkéje hatalmasodott el azon területek fölött, amelyeken a helyi, szervesen képződő tőke forrásait megsemmisítették. Ennek következtében a korábbi lendületes fejlődést mutató régiók (vármegyék és részeik) gazdaságilag ellehetetlenültek és csökkent a lakosságeltartó erejük. Ez a nemzetközi jogi intézkedés a Cseh-Erdőtől kezdve a Keleti-Kárpátokig több tízezer négyzetkilométer kiterjedésű gazdasági árnyékövezetet hozott létre, évszázadok óta működő utakat semmisített meg, hidakat rombolt le, életet adó vízvezetékeket metszett ketté, regionális nagyvállalatokat számolt fel, kiskereskedelmi piacokat szüntetett meg stb., egyszóval tönkretette az évszázados szerves fejlődés eredményének egy részét.

Lehet, hogy ezeknek a tényeknek a felemlegetése a multinacionális cégek korszakában groteszkül hat De ott, ahol ma ezek a multik Európában működnek, nem következett be olyan katasztrófa, mint a két világháborút lezáró békeszerződéssel éppen Közép-Európában, és főként a Kárpát-medencében.

Kérem, ne értsenek félre. Ha katasztrófáról beszélek, nem a magyar nemzetet ért tragédiát emlegetem, hanem Közép-Európa és ezen belül a Kárpát-medence szerves fejlődésének megszakadását igyekszem a figyelem középpontjába állítani. Annak az európai nagyrégiónak, illetve szubrégiónak a sorsát, amely — éppen ennek következtében — ki lett szolgáltatva háromfajta totalitarizmusnak: a hitlerinek, a sztálininak és a XX. században keletkezett új államok nacionalista totalitarizmusának.

Az új politika keresése

Lehet-e ennek a történelmi helyzetnek tanulsága, hogy azokat a szervesen fejlődő szerkezeteket, amelyeket a politika egyszer szétválasztott és tönkretett, a racionalizmus egyesítse és újra építse?

A két fogalom: politika és racionalizmus a XX. század Európájában — legalábbis a század első felében — vagy összeegyeztethetetlen fogalom volt, vagy pedig párosításából hátborzongató eredmények, gyil-kolási rendszerek születtek. A század második felében sok helyütt megokosodtak a politikusok. Néhányukat már emlékkonferenciákon méltatják, nemzetközi alapítványok viselik a nevüket és többek között egy brüsszeli tér is. Elsősorban Robert Schumannra gondolok, aki az egyesült Európa gondolatának volt az atyja. De említhetném Charles de Gaulle-t is, aki megálmodta a nemzetek Európáját, vagy Konrád Adenauert, akinek bölcs munkája nélkül nem létezne a mai modern Németország és a Rajna menti megbékélés, vagy pedig azokat a profi politikusokat, akiket szinte futószalagon nyel el a választási karusszel, de együttes műként megalkották a maastrichti szerződést, és szinte dogmává tették a szubszidiarítást.

Itt álljunk meg egy pillanatra.

Melyik Európa a mérvadó? Az irracionális, de gépszerűen pusztító, vagy a racionális, de újabb és újabb álmokat megvalósító Európa? Mind a kettő létező, de a kettő 75 évvel ezelőtt még egy volt A ma történelmi tétje pedig az újraegyesítés, az integráció.

Új típusú együttműködés

Nyugat-Európa unióvá fejlődésének kezdetén felfigyelhettünk egy nagyon lényeges mozzanatra: a határok átjárhatóságának szorgalmazására, valamint a határ melletti területek — régiók — határon átnyúló együttműködésének kialakulására.

Ez két szempontból lényeges mozzanat Az egyik a gazdasági szempont. A határon átnyúló együttműködés egyrészt kiegyenlítette a határ két oldalán lévő szociális különbségeket, másrészt új fejlődési perspektívákat nyitott e területek előtt A másik a politikai szempont. Csökkentette az elvándorlási kényszert, erősítette a helyi lakosság otthon maradásának motivációját, és defetisizalta az államhatár jelentőségét, átalakítva azt a tudatban egyszerű közigazgatási határvonallá. Tehát a korábbi erőszakos területszerzési ösztönöket és okokat gyakorlatilag megszüntette. Azaz megszüntette az eddigi európai háborúk legfontosabb mozgatórugóit Összegezve ezt a gondolatmenetet: a régiók fejlődése és a fejlődésbeli összehangoltságuk rendkívül erős béke- és stabilitási tényezővé vált, amely nélkül elképzelhetetlen lett volna mind a Közös Piac, mind a Nyugat-európai Unió, mind a mostam Európai Unió.

Ez történt Európa nyugati térfelén.

Mi történt Kelet-Közép-Európában?

Európa keleti felében mintha megállt volna az élet, és úgy látszik, hogy ez nem csupán a kommunista rendszer idejére vonatkozik. Mondhatnánk, nem a kommunizmus által kialakított állandó gyanakvás légköre zárja el egymástól főleg a határ két oldalán fekvő régiókat, hanem a XX. században az egymással szemben felépített hatalmi érdekek segítették a kommunista rendszer uralomra jutását, és hosszú létét a közép-európai térségben.

Ha ebből a szempontból vizsgáljuk a közép-európai posztkommunista államok európai uniós integrációs esélyeit, akkor egyrészt inkább a borúlátásunk erősödhet, másrészt megfigyelhető egy nyugatról keleti irányba csökkenő együttműködési készség a régiók között, mellyel együtt halad az integrációra való alkalmatlanságnak az erősödése. Ebben is lakmuszpapírként kezelhetjük a határon átnyúló együttműködés készségének mértékét.

Nem sokkal a rendszerváltozást követően — már 1991-ben — beindult négy kezdeményezés a lengyel—német—cseh-szlovák— osztrák—magyar—észak-olasz területsávon. Német—cseh viszonylatban a Régió Egeriensis, a cseh—lengyel határ térségében egy főleg felső-sziléziai kiterjedésű eurorégió-jellegű együttműködés, a térség délnyugati részén az Alpok—Adria asszociáció, amely Nyugat-Magyarországon áthatotta a civil szerveződéseket is, és több kísérlet történt a Bécs—Pozsony—Győr háromszög (három ország) együttműködését célzó eurorégió kialakítására. Ez utóbbi azonban elsősorban Szlovákia alkalmatlansága miatt nem valósult meg. Egy további nagy kezdeményezés volt a Kárpátok Eurorégió megteremtése, amely öt országra terjedt volna ki, de csak a magyarországi feltételek voltak adottak. Szlovákiában a kormány kezdettől fogva elutasította ezt a szerveződést, noha Ung, Zemplén, Sáros, Abaúj történelmi vármegyék magyar vagy szlovák többségű városainak önkormányzata, úgy döntött, hogy részt vesz a Kárpátok Eurorégióban. De a lengyel, ukrán és román kormány hozzáállása sem volt kedvező.

Azt is mondhatjuk, hogy csak azoknak a volt kommunista államoknak a láncolatában lehet jelenleg eurorégiós együttműködési készséget tapasztalni, illetve ezek nyomait megtalálni, amelyek már ma is nyilvánvalóan a legérettebbek az európai integrációra. Ez a négy ország Lengyelország, Csehország, Magyarország és Szlovénia. A Magyarország és szomszédai között megkötött alapszerződések is azért tartalmazzák a határon átnyúló regionális együttműködéssel kapcsolatos kitételeket, mert nyilvánvaló, hogy ennek a megvalósulása Összefügg az európai integrációval.

A régiók együttműködésének feltételei

A határon átnyúló regionális együttműködés fő akadálya szinte mindenhol a centralizált kormányhatalom és a nemzethatalmi érdekek felülrendelése a szubszidiaritással szemben. Ez szinte mindig visszatükröződik a közigazgatásban is.

Mert mi a régió és a regionális együttműködés alapja? A földrajzi régiótól (kis és nagy tájegységtől) ez annyiban különbözik, hogy a közigazgatási szerkezet függvénye. A Kárpát-medencében (tehát Magyarországon) 1918-ig a közigazgatás a községeken, városokon és vármegyéken alapult A Kárpát-medencének ez a közigazgatási felépítése, mely a történelmi folyamatosságot tükrözte, 1918 után a trianoni szerződés következtében megszűnt A történelmi közigazgatási szerkezet az új államok területén átalakult, csupán a maradék Magyarországon maradt fenn. Ugyanakkor a történelmi régiók, azaz a vármegyék, illetve a vonzáskörzetek vetülete — természetszerűen — 75 év elmúltával is fennmaradt. Ezek a természetes vonzáskörök azonban az 1918 utáni Magyarországgal szomszédos új államokban nem juthattak érvényre a közigazgatásban. A mai nyelvhasználatra lefordítva úgy is mondhatnánk, hogy nem engedték érvényesülni a szubszidiaritást.

Az eurorégió típusú együttműködésnek pedig éppen a szub-szidiaritás az alapja, ugyanis ez jelenti a hatalom decentralizációját, azaz a döntési jogok helyi és regionális hatáskörben való megjelenését.

A Kárpát-medencében, a mai Magyar Köztársasággal határos területeken a természetes régiók — az esetek nagy részében — úgy éledhetnének fel, hogy azok az államhatáron átnyúló régiók lennének. De ezek valójában nem a határ két oldalán lévő régiók (önkormányzattal rendelkező nagy területek) együttműködését jelentenék elsősorban, hanem olyan történelmi és természetes régiók újraalakulását, amelyeket az államhatár kettészelt.

Nagy kérdés, hogy a XX. században az ellentétes érdekek alapján létrejött államok területi egységei között kialakulhat-e ilyen együttműködés? Ez is az európai integráció egyik mércéje. Pontosabban az a kérdés, hogy ha nem jöhet létre az ilyen testvérterületek határon átnyúló együttműködése, akkor mit kell tenni a helyzet megoldására az integráció előmozdítása érdekében?

Az integrációs készség serkentése

Ennek kapcsán kézenfekvő, hogy az integrációs készség vizsgálatára akár egy olyan elemzést is végezhetnénk, amellyel megállapítanánk, hogy melyik államban milyen mértékű a hatalom decentralizációja, mennyire érvényesül a szubszidiaritás elve a gyakorlatban. További kérdés az lenne, hogy csatlakozott-e az adott állam kormánya a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájához? Ismereteim alapján ugyanarra a megállapításra jutnánk egy ilyen analízis során is, mint az euroregionális együttműködésre való hajlam vizsgálatakor.

De azzal a pozitív megállapítással párhuzamosan, hogy az államhatáron átnyúló együttműködés az integrációs készség bizonyítéka, az a negatív megállapítás is érvényes, hogy ez azokban az államokban van így, amelyekben a szubszidiaritás elve nem érvényesül. Itt megjegyezném, hogy ott nincsenek meg az Európai Unióba való integráció feltételei sem. Hozzá kell tenni: egy befolyásos jelenlegi szlovák kormánypolitikus — Dušan Slobodník, a parlament külügyi bizottságának elnöke — szerint Szlovákiában a szubszidiaritás megvalósulása csak 2050 után lesz időszerű.

Az Európai Unióban társult államok — amennyiben érdekük az unió kibővítése — tehetnek egy fontos lépést az integrációs készség erősítésére: csak regionális fejlesztési programokat támogassanak, kiváltképpen a határon átnyúló együttműködést, vagy segítsenek abban, hogy az államhatárok által elválasztott testvérterületek együttműködése végre létező valóság legyen. De ez már ezeknek az országoknak a stratégiájába tartozó kérdés.